6. Hoe werken onze financiën?

6.1. Uitgangspunten financieel beleid

De inkomsten die we in hoofdstuk 1 hebben beschreven vormen de ‘baten’ in de begroting. Die worden vertaald naar verschillende budgetten en reserves die door Provinciale Staten kunnen worden ingezet. In het financieel beleid voor het inzetten van die budgetten en reserves hanteren PS op dit moment een aantal uitgangspunten:

  • de meerjarenbegroting is in evenwicht;
  • de structurele uitgaven zijn niet hoger dan de structurele inkomsten;
  • bij nieuwe structurele uitgaven moet bezuinigd worden op de bestaande structurele uitgaven;
  • de omvang van de VAR moet minimaal € 10,0 miljoen bedragen.

6.2. Onze Planning en Control cyclus

De planning en control producten zijn een belangrijk sturingsinstrument voor Provinciale Staten. Onderstaand wordt per product de huidige procedure/doel/sturingsinstrument toegelicht. Kortom de uitgangspunten en doelen per P&C product.

De bestuurlijke planning en control cyclus is als volgt:

planning en control cyclus

Voorjaar kadernota  = ‘kaders’ voor de begroting voor het volgende jaar
Voorjaar 1e bestuursrapportage   =  monitoring lopende jaar
Najaar beleidsbegroting volgende jaar  =  taakstellende afspraken tussen PS en GS
Najaar 2e bestuursrapportage  =  monitoring voortgang begroting lopende jaar
Nieuwe jaar jaarstukken  = verantwoording GS aan PS over afgelopen begrotingsjaar

Kadernota

De kadernota is de start van het bestuurlijke proces. In de kadernota worden de beleidskaders en het financieel kader opgenomen, die als basis dienen voor de begroting voor het komende jaar. De kadernota is het instrument voor de integrale afweging van beleid en de hiermee gemoeide middelen op basis waarvan Provinciale Staten de kaders voor de eerstvolgende (meerjaren) begroting stellen. Hij geeft inzicht in de beleidsplanning voor de komende jaren, zowel voor ontwikkelingen in bestaand en in uitvoering zijnde beleid (heroverwegingen) als het nieuwe nog op te starten beleid. Deze beleidsvoornemens worden afgezet tegen de geprognosticeerde ontwikkeling van de financiële lasten en baten, het financieel kader, een belangrijk onderdeel van de kadernota. De kadernota wordt behandeld in PS van juni, voorbereiding door de organisatie vanaf januari.

Begroting

In de begroting zijn de taakstellende afspraken die PS met GS maakt, vastgelegd. Deze taakstellende afspraken betreffen de concrete uitwerking van de kaders die PS tijdens het vaststellen van de kadernota hebben bepaald.

De vaststelling van de kadernota door PS geeft GS de richting voor de begrotingsvoorstellen die GS opnemen in de begroting voor nieuw beleid en beleidsombuigingen/ heroverwegingen voor het komende begrotingsjaar. Tevens geeft de begroting aanvullend inzicht in de te realiseren doelen en prestaties van het vaststaand beleid. Belangrijke ontwikkelingen die zich voordoen tussen het moment van behandeling van de kadernota en de behandeling van de begroting, worden bij de behandeling van de begroting meegenomen.

De beleidsprogramma’s zijn ingedeeld aan de hand van de 3W-vragen.

  1. Wat willen we bereiken?
    Per programma worden één of meerdere doelen (beleidsvelden) geformuleerd.
    Deze doelen zijn gebaseerd op de doelen in het Uitvoeringsakkoord. De eerste W-vraag is breed en meerjarig. Bij dit onderdeel worden de nulmetingen en prestatie-indicatoren aangegeven.
  2. Wat gaan we daarvoor doen?
    In deze tweede W-vraag wordt aangegeven wat er in het huidige begrotingsjaar gedaan wordt. Hierbij wordt ingegaan op de uitvoering van het bestaande beleid en voorbereiding van het nieuwe beleid. Het bestaande beleid wordt kort aangestipt, waarbij de politieke belangrijke actualiteiten/relevante ontwikkelingen toegelicht worden. Daarnaast wordt het nieuwe beleid beschreven en geplaatst in de historische en toekomstige beleidsmatige en financiële context inclusief de afweging oud voor nieuw beleid. Onder nieuw beleid verstaan wij ook nieuwe budgetten ter continuering van het bestaande beleid.
  3. Wat mag het kosten?
    Hier wordt het bedrag opgenomen dat nodig is om de voorgenomen beleidsuitvoering/-voorbereiding uit te voeren. Daarbij wordt inzicht gegeven in de structurele en tijdelijke budgetten. ‘Nieuwe’ beleidsvoorstellen worden als zodanig getoond.

Bij de derde W-vraag worden de verschillen in de bedragen uit de vorige en voorliggende begroting toegelicht, zoals dat ook in de jaarstukken gebeurt.

Samengevat betekent dit dat de begroting een gedetailleerde uitwerking bevat van:

  • structureel en tijdelijk beleid uit voorgaande jaren;
  • structureel en tijdelijk nieuw beleid uit de Kadernota;
  • financiële (plaatje) vertaling van het voorgaande.

De begroting wordt door PS vastgesteld in november, voorbereiding door de organisatie in juni.

Bestuursrapportage (berap)

Twee keer per jaar informeert het college Provinciale Staten over de voortgang van de uitvoering van de lopende begroting. De eerste berap beslaat de eerste drie maanden (peildatum 1 april), de tweede Berap de eerste acht maanden (peildatum 1 september).

De eerste bestuursrapportage richt zich op een meer inhoudelijke rapportage. Zowel in beleidsmatig als in financieel opzicht wordt ingegaan op de ontwikkelingen die zich sinds het vaststellen van de begroting hebben voor gedaan (betreft rapportage over de 2e en de 3e W-vraag). Provinciale Staten krijgen hiermee een actueel en meer gedetailleerd inzicht in de realisatie van de lopende begroting. Het zwaartepunt ligt op de verwachte beleidsrealisatie aan het einde van het jaar. Er wordt alleen op afwijkingen ten opzichte van de begroting gerapporteerd. Tevens worden relevante ontwikkelingen vermeld (positieve en negatieve). Daar waar prestatie-indicatoren in de begroting benoemd zijn, komen deze terug in de beraps waarbij de verwachting voor het einde van het jaar aangegeven wordt. De eerste berap wordt gelijktijdig behandeld met de kadernota.

Voor beide bestuursrapportages wordt hetzelfde proces met dezelfde informatie doorlopen, maar met de tweede Bestuursrapportage wordt meer geanticipeerd op de jaarstukken. Aan de hand van deze bestuursrapportage is het mogelijk om te reageren op ontwikkelingen die zich in de tweede helft van het jaar voordoen en een prognose van het begrotingsresultaat einde jaar. De tweede berap wordt gelijktijdig behandeld met de begroting.

Jaarstukken

De jaarstukken zijn het laatste verantwoordingsdocument met betrekking tot het begrotingsjaar en zijn daarmee het sluitstuk van de bestuurlijke Planning & Controlcyclus. In de jaarstukken wordt door het college verantwoording afgelegd over de uitgaven en inkomsten van het gevoerde beleid op basis van de drie W-vragen die in de begroting zijn vastgesteld (inclusief mogelijke wijzigingen). Op zowel beleidsmatig als op financieel gebied worden eventuele afwijkingen toegelicht aan de hand van de vragen: Wat hebben we bereikt, Wat hebben we gedaan en Wat heeft het gekost. Provinciale Staten stellen deze verantwoording vast. De jaarstukken worden zoveel mogelijk gebruikt om een integrale verantwoording van het gevoerde beleid af te leggen, zodat afzonderlijke jaarlijkse rapportages overbodig zijn. De jaarstukken worden vergezeld met het rapport van bevindingen van de accountant.

6.3. Tijdelijke budgetten

Een tijdelijk budget is een bedrag dat PS eenmalig ter beschikking stelt voor de uitvoering van beleid of een project, maar wel over meerdere jaren kan worden uitgegeven. Er zijn drie categorieën tijdelijke budgetten (A, B en C) met een aantal specifieke spelregels.

Categorie A: Overeenkomsten met medeoverheden/ andere partijen.

Hierbij is een overeenkomst met derden gesloten waarbij is vastgelegd wat de gewenste resultaten zijn en wat de bijdragen van de verschillende partijen zijn. Bij deze tijdelijke budgetten mogen meerjarige verplichtingen worden aangegaan. Het totale budget wordt over de jaarschijven verdeeld. Bij deze categorie blijven de begrote middelen beschikbaar gedurende de gehele looptijd van de overeenkomst.

Categorie B: Meerjarige tijdelijke budgetten

Bij deze tijdelijke budgetten mogen meerjarige verplichtingen worden aangegaan. Het totale budget wordt over de jaarschijven verdeeld. Aan het eind van het jaar vallen de niet bestede en niet verplichte middelen van de betreffende jaarschijf vrij naar het rekeningsaldo. Dit in tegenstelling tot de categorie A budgetten waarbij het restant als budget meegaat naar het volgende jaar.

Categorie C: Overige tijdelijke budgetten

Bij deze tijdelijke budgetten kunnen geen meerjarige verplichtingen worden aangegaan. Wel kunnen de uitgaven over meerdere jaren verdeeld zijn. Net als B- budgetten vallen aan het eind van het jaar de niet bestede en niet verplichte middelen vrij naar het rekeningsaldo.

Tijdelijke budgtten

*Onder een verplicht tijdelijk budget verstaan wij een juridisch/ financieel verplicht budget (op basis van een opdracht of een beschikking).

PS heeft de meeste keuzevrijheid bij de categorieën B en C. PS kunnen deze budgetten indien er nog geen verplichting op rust (her)bestemmen. Bij categorie A is deze keuzevrijheid minder groot omdat hier overeenkomsten met derden aan ten grondslag liggen.

6.4. Investeringen

Een investering is een uitgave voor een goed of object met een gebruiksduur langer dan een jaar. Een voorbeeld van een investering is de aankoop van een gebouw. De levensduur van dat gebouw is bijvoorbeeld 30 jaar. De werkwijze is dan dat elk jaar één dertigste deel van de aanschafwaarde (de afschrijving) als last opgenomen wordt in de begroting. Daarmee worden de lasten van de aanschaf verspreid over de periode waarin het gebouw wordt gebruikt.

Investering met economisch nut / met maatschappelijk nut
In het Besluit Begroting en Verantwoording provincies en gemeenten (BBV) wordt onderscheid gemaakt tussen investeringen met economisch nut en investeringen met maatschappelijk nut. Investeringen met een economisch nut zijn alle investeringen die bijdragen aan de mogelijkheid middelen te verwerven (bijvoorbeeld door de kosten ervan in tarieven te verwerken Alle investeringen die niet aangemerkt worden als investeringen met economisch nut zijn investeringen met maatschappelijk nut. Alle investeringen met economisch nut moeten worden geactiveerd. Op deze investeringen moet op een consistente wijze worden afgeschreven, namelijk conform de waardevermindering van de investeringen. Versneld afschrijven is bij dit soort investeringen niet toegestaan.

Bij investeringen met maatschappelijk nut verdient het volgens de BBV de voorkeur deze niet te activeren. Als het gaat om investeringen in de openbare ruimte, is activering echter wél toegestaan. Anders dan bij investeringen met economisch nut is hier dus wel de mogelijkheid van versneld afschrijven geopend.

De jaarlijkse investeringen worden opgenomen in de investeringstaat, voor de jaren 2015 tot en met 2018 is opgenomen aan investeringen een bedrag van € 1,6 miljard. Dit betreft alleen de uitgaven. De inkomsten over dezelfde periode bedragen € 1,3 miljard inclusief de balans-verkorting.

6.5. Reserves en voorzieningen

De provincie beschikt over reserves en voorzieningen.

Reserves
Een reserve is een eigen gereserveerd middel op de balans.  Er wordt onderscheid gemaakt tussen de algemene reserve en bestemmingsreserves. Binnen de algemene reserve maken wij onderscheid tussen de basisreserve en een vrij aanwendbare reserve (VAR). In de nota weerstandsvermogen is aangegeven dat de basisreserve onderdeel is van de beschikbare weerstandscapaciteit en daarmee dient als primaire buffer voor het opvangen van financiële risico’s die niet binnen de exploitatie zijn afgedekt. Gelet op de resultaten van afgelopen jaren wordt een algemene risicobuffer van 2,5% van de totale exploitatie hiervoor minimaal aangehouden (met een minimum van € 10,0 miljoen).
Door PS is vastgesteld om de basisreserve te handhaven op het niveau zoals bepaald bij de nota weerstandsvermogen en een eventueel negatief begrotingsaldo of calamiteiten ten laste van de VAR te brengen.

Over de bestemmingsreserves is afgesproken het terughoudende beleid t.a.v. het instellen van bestemmingsreserves te handhaven. Hiermee wordt voorkomen dat er ‘potjes’ gecreëerd worden.

Voorzieningen
Voorzieningen worden gevormd voor risico’s die financieel te kwantificeren zijn en voor niet uitgegeven middelen van derden met een specifiek bestedingsdoel, met uitzondering van niet uitgegeven middelen van Europese en Nederlandse overheidslichamen. De middelen van Europese en Nederlandse overheidslichamen worden opgenomen onder de overlopende passiva.
De voorzieningen worden onderverdeeld in twee categorieën:
1. Voorziening voor bestaande risico’s.
2. Voorzieningen voor daartoe door anderen bestemde middelen.

Een voorziening voor bestaande risico’s wordt ingesteld wanneer het risico in geld uit te drukken is. Als dat niet zo is wordt deze opgenomen in de risicoparagraaf.
Overlopende passiva
Volgens de BBV moeten alle niet uitgegeven middelen van uitkeringen van Europese en Nederlandse overheidslichamen met een specifiek bestedingsdoel als ‘vooruit ontvangen middelen’ op de balans te komen, onder de overlopende passiva. Indien in een jaar de uitgaven lager zijn dan de ontvangen uitkeringen wordt de overlopende passiva gevoed en indien de uitgaven hoger zijn dan de ontvangen uitkeringen wordt aan de overlopende passiva onttrokken.